中國金融監(jiān)管體系歷經(jīng)七十年的改革與發(fā)展，從最初只有金融管理體制的起步階段，到八十年代正式確立金融監(jiān)管體制和機制，后來經(jīng)過不斷地完善和變革才形成了今天的格局?？紤]到金融監(jiān)管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是中國金融監(jiān)管框架的未來方向。同時，中國金融發(fā)展將沿著金融創(chuàng)新、市場化和對外開放方向發(fā)展，在防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，擴大金融業(yè)的對外開放程度，提升中國金融業(yè)的全球競爭能力與參與國際金融的治理能力。

　　一、中國金融監(jiān)管改革的歷程

　　中國金融監(jiān)管體系的建立、完善與改革是基于特定的社會和經(jīng)濟環(huán)境下的自然產(chǎn)物，既有主動因素也有被動因素，既有路徑依賴也有突破創(chuàng)新，既有海外借鑒也有國內(nèi)特色?？傮w上來說，中國金融監(jiān)管改革與發(fā)展的七十年，主要可以分為以下五個階段：

　　起步階段：金融監(jiān)管的缺失（1949年—1978年）

　　1949年新中國建立前后，中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設(shè)銀行相繼成立。此后，在計劃經(jīng)濟體制下，隨著職能的調(diào)整，幾家銀行經(jīng)歷了多次的合并與分立。這樣的經(jīng)濟體制背景與金融組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了中國金融業(yè)與金融監(jiān)管發(fā)展的基礎(chǔ)，也逐步形成了計劃經(jīng)濟體制下的特有的監(jiān)管體系。當(dāng)時的中國金融市場完全以銀行為主，主要經(jīng)營活動是計劃撥款、貸款和存款，基本不涉及證券、保險和外匯等業(yè)務(wù)。當(dāng)時的中國人民銀行是集貨幣政策、金融經(jīng)營和組織管理等多項職能于一身，它對于金融體系的監(jiān)管也是計劃和行政性質(zhì)的。可以說，在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制下，事實上并不存在現(xiàn)代通行的“金融監(jiān)管”概念，金融體系的運作與管理機制也與市場經(jīng)濟截然不同。因此，準(zhǔn)確的說，當(dāng)時的中國金融市場并不存在金融監(jiān)管制度，只有金融管理體制。當(dāng)然，在當(dāng)時的經(jīng)濟體制與金融發(fā)展水平條件下，這樣一種以中國人民銀行為單一主體的金融集中管理體制，保證了當(dāng)時一個嶄新國家的金融體系的統(tǒng)一與高效，也為其日后以央行監(jiān)管為主導(dǎo)的金融監(jiān)管提供了一定的經(jīng)驗、組織機構(gòu)和人員方面的儲備。

　　過渡階段：金融監(jiān)管的確立（1979年—1991年）

　　中國自1978年底開始實行改革開放政策，逐步確立社會主義市場經(jīng)濟體制。這大大促進(jìn)了中國金融業(yè)的發(fā)展，并對金融市場體制和機制提出了更高的要求。當(dāng)時最突出的變化是政府相繼恢復(fù)或新設(shè)了幾大專業(yè)銀行，以及保險、信托、證券等行業(yè)的金融機構(gòu)，并為規(guī)范其經(jīng)營行為出臺了一些行政性規(guī)章制度。這一階段，隨著專業(yè)性金融機構(gòu)從中國人民銀行中獨立出來，對于它們經(jīng)營行為的規(guī)范也由內(nèi)部管理變?yōu)橥獠勘O(jiān)管。中國人民銀行被正式確立為中央銀行，并且成為相對獨立、全面、統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，中國的金融監(jiān)管體制和機制正式確立。但是這種監(jiān)管仍然主要依賴于行政性規(guī)章和直接指令式管理。這種監(jiān)管體系中各主體的地位和權(quán)力依托于行政體系，而不是由明確的法律授權(quán)形成的。

　　發(fā)展階段：分業(yè)監(jiān)管的確立（1992年—2003年）

　　1992年召開的中國共產(chǎn)黨十四大明確提出，中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，從而為中國的金融體制改革奠定了基礎(chǔ)，也催生了證監(jiān)會、保監(jiān)會及銀監(jiān)會等專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。證券法、保險法、銀行法等基本法律相繼誕生，分業(yè)監(jiān)管體制也逐步確立。在這一階段，以證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會的分業(yè)監(jiān)管的體系逐步形成。中國人民銀行完全分離出日常、具體的金融監(jiān)管權(quán)后，主要承擔(dān)貨幣政策，也擔(dān)負(fù)支付清算、外匯管理、征信和反洗錢等基本制度和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對維持金融市場秩序和市場穩(wěn)定起主導(dǎo)作用。金融監(jiān)管步入法治化階段，基本金融法律體系得以確立和完善。

　　完善階段：機構(gòu)監(jiān)管的完善（2004年-2017年）

　　2004年以來，中國金融分業(yè)監(jiān)管的體制得到進(jìn)一步鞏固與完善，監(jiān)管協(xié)調(diào)與國際合作也有了新的發(fā)展。在全球金融危機之后，加強宏觀審慎監(jiān)管的嘗試和其他改革探索也在逐步推進(jìn)。這一階段的中國金融監(jiān)管改革與發(fā)展，與迎接金融全球化、金融創(chuàng)新、綜合化經(jīng)營以及金融危機的挑戰(zhàn)密切相關(guān)。在此階段內(nèi)，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制在以下幾方面得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善：一是法律體系進(jìn)一步完善，對《證券法》、《公司法》等多部法律進(jìn)行了修訂；二是加強監(jiān)管執(zhí)法和豐富監(jiān)管內(nèi)容，對現(xiàn)場檢查、行政許可、行政處罰、行政復(fù)議等行為進(jìn)行了規(guī)范，并加強了對金融創(chuàng)新和部分跨金融領(lǐng)域經(jīng)營的監(jiān)管；三是金融監(jiān)管機構(gòu)之間加強了協(xié)調(diào)配合，監(jiān)管機構(gòu)之間建立起聯(lián)席會議制度。四是審慎性監(jiān)管和功能型監(jiān)管已被提到監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管改革議事日程上。

　　變革階段：功能監(jiān)管的嘗試（2018年至今）

　　為有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，進(jìn)一步加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，2017年召開的第五次全國金融工作會議提出成立“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”，作為維護(hù)國家金融安全的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管政策間，部門間及其與其他相關(guān)政策的配合。同時，按照國務(wù)院機構(gòu)改革方案的要求，將銀監(jiān)會與保監(jiān)會進(jìn)行合并，這是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀行和保險領(lǐng)域監(jiān)管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新需要。除此之外，保留證監(jiān)會的相對獨立也有進(jìn)一步鼓勵和支持直接融資市場發(fā)展之意。在新的“一行兩會”框架下，中國人民銀行的“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”將更加清晰，更多的擔(dān)負(fù)起宏觀審慎管理、金融控股公司和系統(tǒng)重要性機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計分析等工作。各地相繼成立的地方金融監(jiān)管局也將承擔(dān)起對“7+4”類機構(gòu)以及一些新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管工作。

　　二、中國金融監(jiān)管改革的未來

　　考慮到金融監(jiān)管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是中國金融監(jiān)管框架的未來方向。“三層”是指頂層為國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，中間層為具體的金融監(jiān)管機構(gòu)，底層為相應(yīng)的地方監(jiān)管部門；“雙峰”則是指在整體的金融監(jiān)管組織體系內(nèi)，將具體的監(jiān)管職能分為審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)。我國金融監(jiān)管框架調(diào)整的軌跡遵循分步實施的戰(zhàn)略，逐步搭建“三層+雙峰”的改革目標(biāo)。首先，需要進(jìn)一步做實“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”，并逐步建立其自上而下的監(jiān)管組織體系及行政管理框架，在不同的層面履行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌職能。其次，在各地金融成立金融監(jiān)管局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強地方在“7+4”及互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的監(jiān)管能力，讓基層成為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，控制風(fēng)險和處置風(fēng)險的一線陣地，補齊“三層”中的“底層”。最后，在鞏固“三層”監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全“雙峰”模式。以銀行保險監(jiān)管委員會為改革試點基礎(chǔ)，劃清行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管邊界，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時，證監(jiān)會也將逐步剝離其宏觀審慎與行業(yè)發(fā)展職能，主要擔(dān)負(fù)起維護(hù)市場秩序與投資者保護(hù)職責(zé)。

　　在金融供給側(cè)改革的總體目標(biāo)下，除了金融監(jiān)管框架和組織體系的調(diào)整以外，中國金融監(jiān)管的改革任務(wù)仍然艱巨，主要體現(xiàn)在以下幾點：

　　一是，完善金融法律的制度體系。目前，我國現(xiàn)存的金融法律法規(guī)嚴(yán)重落后于金融市場的發(fā)展，法律法規(guī)實施和操作中的漏洞以及法律法規(guī)之間的矛盾沖突，給我國金融業(yè)務(wù)的開展帶來了巨大的風(fēng)險隱患。就目前而言，首要任務(wù)是對幾大基礎(chǔ)金融法律進(jìn)行重新的修訂，包括《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》以及《票據(jù)法》等。其次，應(yīng)盡快出臺市場亟需的法律法規(guī)，補足金融立法空白，例如《期貨法》和《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》等。最后，需要提升部分部門規(guī)章的法律效力，特別是在金融基礎(chǔ)設(shè)施、跨部門監(jiān)管等領(lǐng)域。

　　二是，實現(xiàn)金融機構(gòu)的市場化退出。雖然在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對問題金融機構(gòu)的接管和處置都有一些明確的規(guī)定，但在實施過程中仍存在明顯的缺陷。在中國金融市場中國有金融機構(gòu)始終占主導(dǎo)地位，發(fā)展依托政府的隱形擔(dān)保，對于金融機構(gòu)退出處理還帶有較強的行政干預(yù)色彩，離市場化破產(chǎn)還很遠(yuǎn)。建立健全銀行業(yè)等金融機構(gòu)的市場退出機制，有效處置和妥善安排問題金融機構(gòu)，事關(guān)金融業(yè)改革、開放、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。我們應(yīng)該借鑒國際上有關(guān)金融機構(gòu)市場退出中的成功經(jīng)驗，認(rèn)真研究我國金融機構(gòu)市場退出的問題和障礙，完善中國金融機構(gòu)市場退出的法律和制度建設(shè)。

　　三是，補足民間金融監(jiān)管的真空地帶。民間金融長期以來缺乏有效監(jiān)管，這與民間金融自身較為隱秘、形式多變有關(guān)，也反映出目前監(jiān)管存在問題，需要建立一種新型的監(jiān)管體制來對民間金融進(jìn)行監(jiān)管。首先，要推進(jìn)民間金融立法，盡快出臺《非存款類放貸組織條例》及其他新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管細(xì)則。其次，要做實監(jiān)管主體，建立監(jiān)管協(xié)同工作機制，充分發(fā)揮多部門監(jiān)管合力。再次，應(yīng)嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動，形成監(jiān)管的高壓態(tài)勢和輿論導(dǎo)向。最后，健全覆蓋全社會和各業(yè)態(tài)的信用征信體系，增大信用違約成本，培育社會誠信意識，為金融服務(wù)營造良好的信用環(huán)境。

　　四是，創(chuàng)新金融監(jiān)管的理念和方法。美國次貸危機后，世界各國都在加快推動金融監(jiān)管體系變革，其中一個重要的方向就是調(diào)整金融監(jiān)管的理念，由原來的主要關(guān)注金融市場風(fēng)險轉(zhuǎn)向更關(guān)注風(fēng)險處置和金融消費者權(quán)益保護(hù)。同時，隨著具有“破壞式創(chuàng)新”為特征的金融科技的快速發(fā)展，與之相匹配的傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式和方法明顯落后于現(xiàn)實要求。依托于大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和AI智能等新技術(shù)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新性監(jiān)管方法被各方所關(guān)注，“沙箱監(jiān)管”、“監(jiān)管科技”和“智能監(jiān)管”等成為今后發(fā)展的重要方向和可選方案。

　　未來中國金融發(fā)展將沿著金融創(chuàng)新、市場化和對外開放方向發(fā)展，金融監(jiān)管改革的主基調(diào)在于此。在金融監(jiān)管改革的過程中，最重要的就是厘清市場機制與政府管制之間的界限，在防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，擴大金融業(yè)的對外開放程度，提升中國金融業(yè)的全球競爭能力，并逐步提高參與國際金融治理能力。

　　(本文作者介紹：中國社會科學(xué)院金融研究所法與金融研究室副主任，兼任中國社會科學(xué)院金融法律與金融監(jiān)管研究基地秘書長。)