北京是中國首都，也是一座總?cè)丝诔^2300萬的特大城市。世界上看，從倫敦、巴黎、東京、莫斯科、羅馬到墨西哥城，首都皆大城。首爾集聚韓國總?cè)丝?0%，赫爾辛基集聚芬蘭總?cè)丝?0%，那是比較夸張。但首都一般是所在國首位度最高的城市，則是常態(tài)。

美國似乎例外，不過近年幾次去到華盛頓特區(qū)，發(fā)現(xiàn)那里集結(jié)的科創(chuàng)公司和科創(chuàng)金融人才越來越多，由此帶動商業(yè)、服務業(yè)和房地產(chǎn)，似乎也正向一個綜合性都市的方向發(fā)展。柏林不足為憑，是因為二戰(zhàn)把這個德國“腦袋”給切掉了的緣故。兩德合并以來，柏林重建突飛猛進，可能過不了多久，還是歐洲第一強國的一個大都城。

為什么首都通常都是大城市？我的猜測，凡政治中心都是國民收入再分配中心，所以總有大量非市場機會和市場機會在首都溢出。

1978年我剛到北京讀大學，朋友帶我上街吃早點，看那份炒肝，可是葷的。自己從小在上海，所謂“十里洋場”的早點也不過大餅油條——那是素的！北京市民怎么早起就吃葷？問下來知道早就如此。歷史上宮里和大富大貴天天吃肉、大批殺豬，豬下水就流入尋常百姓家。這是我平生上的第一門首都學課程，印象深刻。

現(xiàn)代經(jīng)濟的國民收入再分配功能，在規(guī)模上比傳統(tǒng)時代不知大了多少倍。很大一個比例的國民收入，要拿在首都實現(xiàn)再分配。為什么地方政府爭相到北京來設辦事處？還不是“油水”太大，不來的就沾不上。若不是中央明令禁止縣級政府設駐京辦，怕是鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要來。

企業(yè)也一樣。有跨國公司進中國，總部選址先聽雇員意見，大家喜歡南方大城市，然后最后決策，總部還得在北京。道理是什么，你懂的。

傳統(tǒng)時代國民收入再分配職能不強，北京還有個大城墻圍著，誰也不能想來就來。城墻被拆之后，還有計劃戶籍控制那一套把門，所以京城規(guī)模的擴大，一直非常有限。直到90年代以后，中國的改革終于拱開城鄉(xiāng)壁壘，雖然北京市把控得還是比較嚴，但事實上的遷徙自由、居住自由和從業(yè)自由，還是讓京城迅速擴張成為一個千萬人口級別的特大城市。

還有一點，中國北方一般比南方窮。如果說上海被相當富庶的江浙包圍，深廣被珠三角包圍，那環(huán)北京的還真就是一條貧困帶。過去傳聞，北京市光井蓋就被偷走三萬個，送到周邊地方煉了鋼。此“工種”放到上海，出錢怕都難招到人來干。

這樣看，北京既是全球第二大經(jīng)濟體的國民收入再分配中心，又被周遭大片相對較低收入的地域人口包圍。我們這座首善之城就不能不充滿致命的吸引力，連地下室都成為好去處。于是，轉(zhuǎn)型北京異常迅猛地成為中國特大都城，非常合乎邏輯。

其實天下所有城市，在集聚所謂高端精英的同時，也一定吸引“低端產(chǎn)業(yè)人口”。個中道理，我在《城鄉(xiāng)中國》里做過討論。基本原理，是人口集聚勢必帶來分工深化，從而產(chǎn)生在密度不足地方所不可能出現(xiàn)的收入機會。

舉一個例，撿飲料瓶這門活路，對體力、文化和技能都沒有很高要求，城鄉(xiāng)很多人包括體格還行的老人家，都做得來。但在人口很少的鄉(xiāng)村或小地方，一天撿不到幾只飲料罐，就談不到養(yǎng)家糊口。唯獨到了大都市，也是撿飲料瓶，搞得好可以發(fā)家致富。

當然，老人家拾荒、年輕民工做無需技能的活路，的確不夠理想。問題是現(xiàn)實約束，總還有許多人，既不可能靠高技術(shù)謀生，也做不到靠社會保障老有所養(yǎng)。這是“低端產(chǎn)業(yè)”雖不中聽、卻十分“中用”的原因。

其實何止撿飲料瓶這一項，推而廣之，舉凡門衛(wèi)、搬運、送貨、保潔、家政、洗腳、收破爛、修理以及其他林林總總，一個城市能容得下的活路，多到不容易相信。我們不妨思考，倘若沒有大都市，同樣有能力干這些活的人口，能不能如此創(chuàng)收？這是說，都市有了不得的扶貧功能。

麻煩在于，都市的都、城一體，其首都職能與一般城市管理職能，劃不清楚。我是恢復高考后進城的，住北京近40年，發(fā)現(xiàn)京城遠比其他城市難管。

“京官難為”也是一句老話，難在什么地方？難就難就在首都與京城的職能界限不清，管理權(quán)限不明。別的城市，市委市政府定了的事就能辦，但北京不成?！笆锥肌惫δ芊侵醒氚l(fā)話不可，而京城日常管理事務因城市體量日益龐大而不堪負重。中央不發(fā)話，很多一般城市管理事務也只好拖、等、耗。一旦拿得中央令箭，又易作“脈沖式”過激反應，以便借機突擊解決積攢多年的城市管理難題。

于是，北京辦大場面活動足以驚艷世界，但日常城市管理的基礎，卻比不少國內(nèi)城市還薄弱。

最突出的挑戰(zhàn)，是在北京城迅速膨脹的同時，中國的國際地位顯著提升，國事國務活動空前頻繁。實際上，北京的首都職能與其一般城市的管理職能，發(fā)生了嚴重沖突。一座北京城，兩頭不滿意。

這樣背景下，提出在首都核心功能與非首都核心功能之間作一個比較清楚的劃分，適當疏解北京的非首都核心功能，是一個減輕北京超負荷“首都病”的戰(zhàn)略性解決方案。這里的關鍵，是服務一個崛起大國之首都職能，與已經(jīng)集聚兩千萬人口特大城市之日常管理職能，作出合理區(qū)分。

個人之見，對首都核心區(qū)而言，外來人口、更不消說所謂“低端產(chǎn)業(yè)人口”，并不構(gòu)成實質(zhì)妨礙。因為在觀察上，并沒有多少外來務工人員擠在承擔國事國務活動的首都核心區(qū)。在這個范圍里，占據(jù)著大量空間、卻并不承擔首都核心功能的衙門和大公司，才是癥結(jié)所在。對癥下藥實施搬遷，確保首都區(qū)真正用于國務國事活動，應該大有可為。

至于首都區(qū)以外的北京城，方方面面也要改善、更新和升級。不過也不必一切高大上，道理就在于北京作為世界第二大經(jīng)濟體的政治中心，同時也是國民收入再分配中心。需求集聚，分工深化，勢必提供別處難以比擬的收入機會。

應該把集聚在京城自食其力、提供各種服務謀生的人口，看作是送進城門里來的扶貧，為什么要一推了之呢？2020年全國扶貧“一個不能少”，本來就是一項艱巨任務。在當下這個節(jié)點，倘若一批城市跟著北京搞開了清退、騰退農(nóng)民工，出現(xiàn)一批新的致貧人口，他們又來不及列入精準扶貧的名冊之中，那可如何是好？

安全隱患當然要重視，但對潛在危險要有八九不離十的估計，措施得當才能見效。

紐約每年有2.5萬起投訴違法改建出租的案子，市政怎么也處理不過來。布隆伯格當市長的時候，起用一個叫麥克?弗勞爾（Mike Flower）的檢察官，組建起一個只有5個年輕人的精干團隊，用大數(shù)據(jù)的辦法，把90萬棟紐約樓宇與19個行政部門的數(shù)據(jù)打通，定時排出一個災難發(fā)生概率的序列，然后集中處理最前面5%的案子，結(jié)果大幅減少紐約火災，也減少消防人員傷亡。這個經(jīng)驗，北京不妨參考。

更深層次的問題是權(quán)利發(fā)育和守信習慣的培養(yǎng)。京郊工業(yè)大院和城內(nèi)沿街商業(yè)，多少年前是政府鼓勵提倡的。發(fā)生新問題固然要面對、要解決，但請一定顧及前因后果，因為對老百姓來說，不論這一屆還是上一屆，都是共產(chǎn)黨政府，也只有一個共產(chǎn)黨政府，不可以新官不理舊賬。

作者：北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁

（本文為作者在國發(fā)院部分教授自發(fā)閉門討論時的發(fā)言，文字經(jīng)本人修訂）