自去年以中央決策層重點(diǎn)推廣PPP模式以來，各級(jí)政府對(duì)PPP模式投入了極大熱情和興致；然而，現(xiàn)實(shí)很骨感，出現(xiàn)剃頭挑子一頭熱之虞：各級(jí)政府對(duì)PPP熱情高漲，但社會(huì)資本則顯得相對(duì)冷靜，據(jù)媒體報(bào)道，截至目前，各級(jí)政府推出的PPP項(xiàng)目中，與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿的僅占六分之一左右。

　　其實(shí)，當(dāng)前社會(huì)資本對(duì)PPP模式的冷靜是正常和理性的。首先，目前社會(huì)對(duì)PPP模式的認(rèn)知存在明顯的誤區(qū)，一些社會(huì)資本、專家學(xué)者，甚至一部分政府部門，把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式，尤其是4月宏觀數(shù)據(jù)再度佐證中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落的勢(shì)頭并未有效扭轉(zhuǎn)，PPP模式更被誤導(dǎo)為投資刺激工具和政策安排。鑒于當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在歷經(jīng)前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計(jì)劃中許多投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的可行性研究而倉(cāng)促上馬，這加重了社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性與有效性的疑慮。

　　事實(shí)上，把PPP模式理解為新的融資安排從認(rèn)識(shí)上看并不正確，盡管PPP模式客觀上帶有向社會(huì)融資的效應(yīng)，但PPP的本質(zhì)是更高效地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府財(cái)政資源，以及遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，深化改革和促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型，并更清晰地厘清政府與市場(chǎng)邊界。

　　當(dāng)前國(guó)務(wù)院大力推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動(dòng)一場(chǎng)新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。在大力推廣PPP模式之前，在公共產(chǎn)品和服務(wù)方面，公共財(cái)政更多地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件性投入，如政府投入的許多資源，實(shí)際上成為了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成居民亟需的公共服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給，更談不上公共財(cái)政效用的最大化。而通過推廣PPP模式，公共產(chǎn)品和服務(wù)就可走出政府自產(chǎn)自供的封閉格局，并逐漸采取向社會(huì)購(gòu)買的方式，這不僅可降低公共財(cái)政資源的沉淀，而且使其具有了杠桿化效應(yīng)。因此，如果能夠切實(shí)有效地推進(jìn)PPP模式，可使其成為公共產(chǎn)品和服務(wù)的“供給革命”。

　　當(dāng)然，這需要對(duì)公共性和公益性進(jìn)行科學(xué)合理的定義，把公共性和公益性產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)格匡定在非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和自然壟斷領(lǐng)域，而將可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得合作的領(lǐng)域交還給市場(chǎng)，如醫(yī)療(包括部分非預(yù)防性公共醫(yī)療)、部分教育、部分環(huán)保和交運(yùn)等，可以嘗試市場(chǎng)化取向，讓市場(chǎng)進(jìn)行充分定價(jià)，提升政府采購(gòu)的市場(chǎng)化，避免政府集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身的角色錯(cuò)位。

　　其次，政府需為PPP模式提供穩(wěn)定的法律和制度秩序，使PPP模式具有法律和制度穩(wěn)定性，避免基于政策推動(dòng)的不穩(wěn)定性。當(dāng)前PPP項(xiàng)目大都是投資周期跨越官員法定任職周期的久期化項(xiàng)目，因此用全國(guó)人大立法的方式規(guī)范PPP市場(chǎng)秩序，比單純基于政策因素更有利于緩解社會(huì)資本對(duì)政策“朝令夕改”的擔(dān)憂，使PPP模式在法律制度層面具有穩(wěn)態(tài)性，進(jìn)而使社會(huì)資本有效評(píng)估PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定PPP項(xiàng)目的損益分配，并使參與各方的權(quán)責(zé)清晰化。

　　另一方面，立法機(jī)關(guān)立法制定PPP市場(chǎng)規(guī)則時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱履行各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位。如若政府在發(fā)起的各種特殊目的公司(SPV)中占據(jù)主導(dǎo)地位，將社會(huì)資本置于項(xiàng)目配資角色，那么PPP將可能淪為單純的融資工具，削弱社會(huì)資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。從中央角度看，國(guó)務(wù)院再度推廣PPP，就是希望借助社會(huì)、市場(chǎng)力量，通過市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和優(yōu)化資源配置；而過度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，很容易混沌化參與各方的權(quán)責(zé)，使本具有破產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)隔離的SPV無法有效履行風(fēng)險(xiǎn)隔離的效用，導(dǎo)致政府事實(shí)上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任，這顯然與國(guó)務(wù)院推動(dòng)PPP項(xiàng)目的初衷相背離。

　　第三，創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)形式和交易模式，提高PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)深度。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，投資周期也較長(zhǎng)，且多為非標(biāo)準(zhǔn)化和非證券化項(xiàng)目，這大大增加了激活PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的難度，參與方難以有效對(duì)沖和分散投資風(fēng)險(xiǎn)。為此，在PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)上，可按照《合伙企業(yè)法》確定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人機(jī)制，抑或借鑒眾籌模式中的領(lǐng)頭人與跟投人機(jī)制，并根據(jù)項(xiàng)目的特殊性制定特定損益分配條款，用法律的形式明確各自權(quán)責(zé)；另一方面，PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)可以實(shí)行分級(jí)證券化基金模式，把參與PPP項(xiàng)目的各方權(quán)責(zé)與損益分配機(jī)制，內(nèi)銜至PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)中，使PPP具有硬約束。同時(shí)，不論是合伙人制、領(lǐng)頭/跟投的眾籌模式，還是分級(jí)基金模式等，都應(yīng)力爭(zhēng)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行證券化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其可在股權(quán)和金融交易所交易，提高PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)深度和市場(chǎng)交投活躍度，為PPP創(chuàng)造動(dòng)態(tài)優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制環(huán)境，為投資者提供用手投票的機(jī)制。

　　總之，當(dāng)前中央決策層大力推廣PPP，并不是將其單純作為政府融資工具看待，也并非要將其作為穩(wěn)增長(zhǎng)的刺激工具來使用，而是寄望PPP能夠撬動(dòng)公共服務(wù)變革，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，緩解公共產(chǎn)品和服務(wù)的供需矛盾，并在公共和公益領(lǐng)域探索政府與市場(chǎng)的新邊界。各級(jí)政府唯有樹立起新的改革認(rèn)知，立足改革創(chuàng)新政府行政理念，才有助于PPP項(xiàng)目真正“適銷對(duì)路”，激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情。

　　蘇亮瑜(越秀金控集團(tuán)副總經(jīng)理，金融研究所所長(zhǎng))