全面預算是指企業(yè)對一定期間的經(jīng)營活動、投資活動、財務活動等作出的預算計劃 。全面預算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式，憑借其計劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵、評價等綜合管理功能，整合和優(yōu)化配置企業(yè)資源，提升企業(yè)運行效率，成為促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。正如美國著名管理學家戴維·奧利所指出的那樣：全面預算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。制定和實施《企業(yè)內(nèi)部控制應用指引第15號—— —全面預算》，旨在引導和規(guī)范企業(yè)加強全面預算管理各環(huán)節(jié)的風險管控，促進全面預算管理在推動企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略過程中發(fā)揮積極作用。本文就此進行解讀。

一、如何正確認識和理解全面預算

正確認識和理解全面預算的內(nèi)涵、本質及作用，應當把握以下幾個方面：（一）全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式全面預算的“全方位”，體現(xiàn)在企業(yè)的一切經(jīng)濟活動，包括經(jīng)營、投資、財務等各項活動，以及企業(yè)的人、財、物各個方面，供、產(chǎn)、銷各個環(huán)節(jié)，都必須納入預算管理。因此，全面預算是由經(jīng)營預算（也稱業(yè)務預算）、投資預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。全面預算的“全過程”，體現(xiàn)在企業(yè)組織各項經(jīng)濟活動的事前、事中和事后都必須納入預算管理，即全面預算不僅限于預算編制、分解和下達，而是由預算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核、獎懲等一系列環(huán)節(jié)所組成的管理活動。全面預算的“全員”參與，指企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位、各崗位，上至最高負責人，下至各部門負責人、各崗位員工都必須參與預算編制與實施。

（二）企業(yè)實施內(nèi)部控制、防范風險的重要手段和措施全面預算的本質是企業(yè)內(nèi)部管理控制的一項工具，即預算本身不是最終目標，而是為實現(xiàn)企業(yè)目標所采用的管理與控制手段，從而有效控制企業(yè)風險。全面預算的制定和實施過程，就是企業(yè)不斷用量化的工具，使自身所處的經(jīng)營環(huán)境與擁有的資源和企業(yè)的發(fā)展目標保持動態(tài)平衡的過程，也是企業(yè)在此過程中對其所面臨的各種風險的識別、預測、評估與控制的過程。因此，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將預算控制列為重要的控制活動和風險控制措施。

（三）企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營目標的有效方法和工具“三分戰(zhàn)略、七分執(zhí)行”，企業(yè)戰(zhàn)略制定得再好，如果得不到有效實施，終不能將美好藍圖和“愿景”轉變?yōu)楝F(xiàn)實，甚至可能因實際運營背離戰(zhàn)略目標而導致經(jīng)營失敗。通過實施全面預算，將根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略制定的年度經(jīng)營目標進行分解、落實，可以使企業(yè)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度具體行動方案緊密結合，從而實現(xiàn)“化戰(zhàn)略為行動”，確保企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制應用指引第2號—— —發(fā)展戰(zhàn)略》中明確規(guī)定企業(yè)應當編制全面預算。

（四）有利于企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效益全面預算是為數(shù)不多的能夠將企業(yè)的資金流、實物流、業(yè)務流、信息流、人力流等相整合的管理控制方法之一。全面預算以經(jīng)營目標為起點，以提高投入產(chǎn)出比為目的，其編制和執(zhí)行過程就是將企業(yè)有限的資源加以整合，協(xié)調(diào)分配到能夠提高企業(yè)經(jīng)營效率、效果的業(yè)務、活動、環(huán)節(jié)中去，從而實現(xiàn)企業(yè)資源的優(yōu)化配置，增強資源的價值創(chuàng)造能力，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。

（五）有利于實現(xiàn)制約和激勵全面預算可以將企業(yè)各層級之間、各部門之間、各責任單位之間等內(nèi)部權、責、利關系予以規(guī)范化、明細化、具體化、可度量化，從而實現(xiàn)出資者對經(jīng)營者的有效制約，以及經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)營活動、企業(yè)員工的有效計劃、控制和管理。通過全面預算的編制，企業(yè)可以規(guī)范內(nèi)部各個利益主體對企業(yè)具體的約定投入、約定效果及相應的約定利益；通過全面預算執(zhí)行及監(jiān)控，可以真實反饋內(nèi)部各個利益主體的實際投入及其對企業(yè)的影響并加以制約；通過對全面預算執(zhí)行結果的考核，可以檢查契約的履行情況并實施相應的獎懲，從而調(diào)動員工的積極性，最終實現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展目標。

二、全面預算的組織

全面預算組織領導與運行體制健全，是防止預算管理松散、隨意，預算編制、執(zhí)行、考核等各環(huán)節(jié)流于形式，預算管理的作用得不到有效發(fā)揮的關鍵。為此，全面預算指引提出了明確的控制要求，即：企業(yè)應當加強對全面預算工作的組織領導，明確預算管理體制以及各預算執(zhí)行單位的職責權限、授權批準程序和工作協(xié)調(diào)機制。

（一）健全預算管理體制企業(yè)設置全面預算管理體制，應遵循合法科學、高效有力、經(jīng)濟適度、全面系統(tǒng)、權責明確等基本原則，一般具備全面預算管理決策機構、工作機構和執(zhí)行單位3個層次的基本架構。

1.全面預算管理決策機構—— —預算管理委員會企業(yè)應當設立預算管理委員會，作為專門履行全面預算管理職責的決策機構。預算管理委員會成員由企業(yè)負責人及內(nèi)部相關部門負責人組成，總會計師或分管會計工作的負責人應當協(xié)助企業(yè)負責人負責企業(yè)全面預算管理工作的組織領導。具體而言，預算管理委員會一般由企業(yè)負責人（董事長或總經(jīng)理）任主任，總會計師（或財務總監(jiān)、分管財會工作的副總經(jīng)理）任副主任，其成員一般還包括各副總經(jīng)理、主要職能部門（財務、戰(zhàn)略發(fā)展、生產(chǎn)、銷售、投資、人力資源等部門）、分（子）公司負責人等。

預算管理委員會的主要職責一般是：（1）制定頒布企業(yè)全面預算管理制度，包括預算管理的政策、措施、辦法、要求等；（2）根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營目標，擬定預算目標，并確定預算目標分解方案、預算編制方法和程序；（3）組織編制、綜合平衡預算草案；（4）下達經(jīng)批準的正式年度預算；（5）協(xié)調(diào)解決預算編制和執(zhí)行中的重大問題；（6）審議預算調(diào)整方案，依據(jù)授權進行審批；（7）審議預算考核和獎懲方案；（8）對企業(yè)全面預算總的執(zhí)行情況進行考核；（9）其他全面預算管理事宜。

2.全面預算管理工作機構由于預算管理委員會一般為非常設機構，企業(yè)應當在該委員會下設立預算管理工作機構，由其履行預算管理委員會的日常管理職責。預算管理工作機構一般設在財會部門，其主任一般由總會計師（或財務總監(jiān)、分管財會工作的副總經(jīng)理）兼任，工作人員除了財務部門人員外，還應有計劃、人力資源、生產(chǎn)、銷售、研發(fā)等業(yè)務部門人員參加。

預算管理工作機構的主要職責一般是：（1）擬訂企業(yè)各項全面預算管理制度，并負責檢查落實預算管理制度的執(zhí)行；（2）擬定年度預算總目標分解方案及有關預算編制程序、方法的草案，報預算管理委員會審定；（3）組織和指導各級預算單位開展預算編制工作；（4）預審各預算單位的預算初稿，進行綜合平衡，并提出修改意見和建議；（5）匯總編制企業(yè)全面預算草案，提交預算管理委員會審查；（6）跟蹤、監(jiān)控企業(yè)預算執(zhí)行情況；（7）定期匯總、分析各預算單位預算執(zhí)行情況，并向預算管理委員會提交預算執(zhí)行分析報告，為委員會進一步采取行動擬定建議方案；（8）接受各預算單位的預算調(diào)整申請，根據(jù)企業(yè)預算管理制度進行審查，集中制定年度預算調(diào)整方案，報預算管理委員會審議；（9）協(xié)調(diào)解決企業(yè)預算編制和執(zhí)行中的有關問題；（10）提出預算考核和獎懲方案，報預算管理委員會審議；（11）組織開展對企業(yè)二級預算執(zhí)行單位（企業(yè)內(nèi)部各職能部門、所屬分（子）公司等，下同）預算執(zhí)行情況的考核，提出考核結果和獎懲建議，報預算管理委員會審議；（12）預算管理委員會授權的其他工作。

3.全面預算執(zhí)行單位全面預算執(zhí)行單位是指根據(jù)其在企業(yè)預算總目標實現(xiàn)過程中的作用和職責劃分的，承擔一定經(jīng)濟責任，并享有相應權利和利益的企業(yè)內(nèi)部單位，包括企業(yè)內(nèi)部各職能部門、所屬分（子）公司等。企業(yè)內(nèi)部預算責任單位的劃分應當遵循分級分層、權責利相結合、責任可控、目標一致的原則，并與企業(yè)的組織機構設置相適應。根據(jù)權責范圍，企業(yè)內(nèi)部預算責任單位可以分為投資中心、利潤中心、成本中心、費用中心和收入中心。預算執(zhí)行單位在預算管理部門（指預算管理委員會及其工作機構，下同）的指導下，組織開展本部門或本企業(yè)全面預算的編制工作，嚴格執(zhí)行批準下達的預算。

各預算執(zhí)行單位的主要職責一般是：（1）提供編制預算的各項基礎資料；（2）負責本單位全面預算的編制和上報工作；（3）將本單位預算指標層層分解，落實到各部門、各環(huán)節(jié)和各崗位；（4）嚴格執(zhí)行經(jīng)批準的預算，監(jiān)督檢查本單位預算執(zhí)行情況；（5）及時分析、報告本單位的預算執(zhí)行情況，解決預算執(zhí)行中的問題；（6）根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化及企業(yè)預算管理制度，提出預算調(diào)整申請；（7）組織實施本單位內(nèi)部的預算考核和獎懲工作；（8）配合預算管理部門做好企業(yè)總預算的綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、考核獎懲等工作；（9）執(zhí)行預算管理部門下達的其他預算管理任務。

各預算執(zhí)行單位負責人應當對本單位預算的執(zhí)行結果負責。

企業(yè)全面預算管理組織體系的基本架構如圖1所示。

（二）明確各環(huán)節(jié)授權批準程序和工作協(xié)調(diào)機制在建立健全全面預算管理體制的基礎上，企業(yè)應當進一步梳理、制定預算管理工作流程，按照不相容職務相互分離的原則細化各部門、各崗位在預算管理體系中的職責、分工與權限，明確預算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核各環(huán)節(jié)的授權批準制度與程序。預算管理工作各環(huán)節(jié)的不相容崗位一般包括：預算編制與預算審批、預算審批與預算執(zhí)行、預算執(zhí)行與預算考核。

在全面預算管理各個環(huán)節(jié)中，預算管理部門主要起決策、組織、領導、協(xié)調(diào)、平衡的作用。企業(yè)可以根據(jù)自身的組織結構、業(yè)務特點和管理需要，責成內(nèi)部生產(chǎn)、市場、投資、技術、人力資源等各預算歸口管理部門負責所歸口管理預算的編制、執(zhí)行監(jiān)控、分析等工作，并配合預算管理部門做好企業(yè)總預算綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、分析、考核等工作。

三、全面預算基本業(yè)務流程

企業(yè)全面預算業(yè)務的基本流程一般包括預算編制、預算執(zhí)行和預算考核3個階段。其中，預算編制階段包括預算編制、預算審批、預算下達等具體環(huán)節(jié)；預算執(zhí)行階段涉及預算指標分解和責任落實、預算執(zhí)行控制、預算分析、預算調(diào)整等具體環(huán)節(jié)。這些業(yè)務環(huán)節(jié)相互關聯(lián)、相互作用、相互銜接，并周而復始地循環(huán)，從而實現(xiàn)對企業(yè)全面經(jīng)濟活動的控制。圖2列示了各類企業(yè)全面預算的基本業(yè)務流程。

如前所述，全面預算是企業(yè)加強內(nèi)部控制、實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具和手段，但同時也是企業(yè)內(nèi)部控制的對象。企業(yè)應當參照圖2的基本流程，結合自身情況及管理要求，制定具體的全面預算業(yè)務流程。

四、預算流程主要業(yè)務風險及控制措施

（一）預算編制預算編制是企業(yè)實施全面預算管理的起點。預算編制環(huán)節(jié)的主要風險是：第一，預算編制以財務部門為主，業(yè)務部門參與度較低，可能導致預算編制不合理，預算管理責、權、利不匹配；預算編制范圍和項目不全面，各個預算之間缺乏整合，可能導致全面預算難以形成。第二，預算編制所依據(jù)的相關信息不足，可能導致預算目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營計劃、市場環(huán)境、企業(yè)實際等相脫離；預算編制基礎數(shù)據(jù)不足，可能導致預算編制準確率降低。第三，預算編制程序不規(guī)范，橫向、縱向信息溝通不暢，可能導致預算目標缺乏準確性、合理性和可行性。第四，預算編制方法選擇不當，或強調(diào)采用單一的方法，可能導致預算目標缺乏科學性和可行性。第五，預算目標及指標體系設計不完整、不合理、不科學，可能導致預算管理在實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標、促進績效考評等方面的功能難以有效發(fā)揮。第六，編制預算的時間太早或太晚，可能導致預算準確性不高，或影響預算的執(zhí)行。

主要控制措施：第一，全面性控制。一是明確企業(yè)各個部門、單位的預算編制責任，使企業(yè)各個部門、單位的業(yè)務活動全部納入預算管理；二是將企業(yè)經(jīng)營、投資、財務等各項經(jīng)濟活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)都納入預算編制范圍，形成由經(jīng)營預算、投資預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。

第二，編制依據(jù)和基礎控制。一是制定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，并依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定年度經(jīng)營目標和計劃，作為制定預算目標的首要依據(jù)，確保預算編制真正成為戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營計劃的年度具體行動方案；二是深入開展對企業(yè)外部環(huán)境的調(diào)研和預測，包括對企業(yè)預算期內(nèi)客戶需求、同行業(yè)發(fā)展等市場環(huán)境的調(diào)研，以及對宏觀經(jīng)濟政策等社會環(huán)境的調(diào)研，確保預算編制以市場預測為依據(jù)，與市場、社會環(huán)境相適應；三是深入分析企業(yè)上一期間的預算執(zhí)行情況，充分預計預算期內(nèi)企業(yè)資源狀況、生產(chǎn)能力、技術水平等自身環(huán)境的變化，確保預算編制符合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的客觀實際；四是重視和加強預算編制基礎管理工作，包括歷史資料記錄、定額制定與管理、標準化工作、會計核算等，確保預算編制以可靠、翔實、完整的基礎數(shù)據(jù)為依據(jù)。

第三，編制程序控制。企業(yè)應當按照上下結合、分級編制、逐級匯總的程序，編制年度全面預算。其基本步驟及其控制為：一是建立系統(tǒng)的指標分解體系，并在與各預算責任中心進行充分溝通的基礎上分解下達初步預算目標；二是各預算責任中心按照下達的預算目標和預算政策，結合自身特點以及預測的執(zhí)行條件，認真測算并提出本責任中心的預算草案，逐級匯總上報預算管理工作機構；三是預算管理工作機構進行充分協(xié)調(diào)、溝通，審查平衡預算草案；四是預算管理委員會應當對預算管理工作機構在綜合平衡基礎上提交的預算方案進行研究論證，從企業(yè)發(fā)展全局角度提出進一步調(diào)整、修改的建議，形成企業(yè)年度全面預算草案，提交董事會；五是董事會審核全面預算草案，確保全面預算與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度生產(chǎn)經(jīng)營計劃相協(xié)調(diào)。

第四，編制方法控制。企業(yè)應當本著遵循經(jīng)濟活動規(guī)律，充分考慮符合企業(yè)自身經(jīng)濟業(yè)務特點、基礎數(shù)據(jù)管理水平、生產(chǎn)經(jīng)營周期和管理需要的原則，選擇或綜合運用固定預算、彈性預算、滾動預算等方法編制預算。

第五，預算目標及指標體系設計控制。一是按照“財務指標為主體、非財務指標為補充”的原則設計預算指標體系；二是將企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營目標體現(xiàn)在預算指標體系中；三是將企業(yè)產(chǎn)、供、銷、投融資等各項活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面的內(nèi)容都納入預算指標體系；四是將預算指標體系與績效評價指標協(xié)調(diào)一致；五是按照各責任中心在工作性質、權責范圍、業(yè)務活動特點等方面的不同，設計不同或各有側重的預算指標體系。

第六，預算編制時間控制。企業(yè)可以根據(jù)自身規(guī)模大小、組織結構和產(chǎn)品結構的復雜性、預算編制工具和熟練程度、全面預算開展的深度和廣度等因素，確定合適的全面預算編制時間，并應當在預算年度開始前完成全面預算草案的編制工作。

（二）預算審批該環(huán)節(jié)的主要風險是：全面預算未經(jīng)適當審批或超越授權審批，可能導致預算權威性不夠、執(zhí)行不力，或可能因出現(xiàn)重大差錯、舞弊而導致?lián)p失。

主要控制措施：企業(yè)全面預算應當按照《公司法》等相關法律法規(guī)及企業(yè)章程的規(guī)定報經(jīng)審議批準。

（三）預算下達該環(huán)節(jié)的主要風險是：全面預算下達不力，可能導致預算執(zhí)行或考核無據(jù)可查。

主要控制措施：企業(yè)全面預算經(jīng)審議批準后應及時以文件形式下達執(zhí)行。

（四）預算指標分解和責任落實該環(huán)節(jié)的主要風險是：預算指標分解不夠詳細、具體，可能導致企業(yè)的某些崗位和環(huán)節(jié)缺乏預算執(zhí)行和控制依據(jù)；預算指標分解與業(yè)績考核體系不匹配，可能導致預算執(zhí)行不力；預算責任體系缺失或不健全，可能導致預算責任無法落實，預算缺乏強制性與嚴肅性；預算責任與執(zhí)行單位或個人的控制能力不匹配，可能導致預算目標難以實現(xiàn)。

主要控制措施：第一，企業(yè)全面預算一經(jīng)批準下達，各預算執(zhí)行單位應當認真組織實施，將預算指標層層分解，橫向將預算指標分解為若干相互關聯(lián)的因素，尋找影響預算目標的關鍵因素并加以控制；縱向將各項預算指標層層分解落實到最終的崗位和個人，明確責任部門和最終責任人；時間上將年度預算指標分解細化為季度、月度預算，通過實施分期預算控制，實現(xiàn)年度預算目標。

第二，建立預算執(zhí)行責任制度，對照已確定的責任指標，定期或不定期地對相關部門及人員責任指標完成情況進行檢查，實施考評?？梢酝ㄟ^簽訂預算目標責任書等形式明確各預算執(zhí)行部門的預算責任。

第三，分解預算指標和建立預算執(zhí)行責任制應當遵循定量化、全局性、可控性原則。

即：預算指標的分解要明確、具體，便于執(zhí)行和考核；預算指標的分解要有利于企業(yè)經(jīng)營總目標的實現(xiàn)；賦予責任部門和責任人的預算指標應當是通過該責任部門或責任人的努力可以達到的，責任部門或責任人以其責權范圍為限，對預算指標負責。

（五）預算執(zhí)行控制該環(huán)節(jié)的主要風險是：缺乏嚴格的預算執(zhí)行授權審批制度，可能導致預算執(zhí)行隨意；預算審批權限及程序混亂，可能導致越權審批、重復審批，降低預算執(zhí)行效率和嚴肅性；預算執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)控，可能導致預算執(zhí)行不力，預算目標難以實現(xiàn)；缺乏健全有效的預算反饋和報告體系，可能導致預算執(zhí)行情況不能及時反饋和溝通，預算差異得不到及時分析，預算監(jiān)控難以發(fā)揮作用。

主要控制措施：第一，加強資金收付業(yè)務的預算控制，及時組織資金收入，嚴格控制資金支付，調(diào)節(jié)資金收付平衡，防范支付風險。

第二，嚴格資金支付業(yè)務的審批控制，及時制止不符合預算目標的經(jīng)濟行為，確保各項業(yè)務和活動都在授權的范圍內(nèi)運行。企業(yè)應當就涉及資金支付的預算內(nèi)事項、超預算事項、預算外事項建立規(guī)范的授權批準制度和程序，避免越權審批、違規(guī)審批、重復審批現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于預算內(nèi)非常規(guī)或金額較大事項，應經(jīng)過較高的授權批準層（如總經(jīng)理）審批。對于超預算或預算外事項，應當實行嚴格、特殊的審批程序，一般須報經(jīng)總經(jīng)理辦公會或類似權力機構審批；金額較大的，還應報經(jīng)預算管理委員會或董事會審批。預算執(zhí)行單位提出超預算或預算外資金支付申請，應當提供有關發(fā)生超預算或預算外支付的原因、依據(jù)、金額測算等資料。

第三，建立預算執(zhí)行實時監(jiān)控制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預算執(zhí)行中的偏差。確保企業(yè)辦理采購與付款、銷售與收款、成本費用、工程項目、對外投融資、研究與開發(fā)、信息系統(tǒng)、人力資源、安全環(huán)保、資產(chǎn)購置與維護等各項業(yè)務和事項，均符合預算要求；對于涉及生產(chǎn)過程和成本費用的，還應嚴格執(zhí)行相關計劃、定額、定率標準。

第四，建立重大預算項目特別關注制度。對于工程項目、對外投融資等重大預算項目，企業(yè)應當密切跟蹤其實施進度和完成情況，實行嚴格監(jiān)控。

對于重大的關鍵性預算指標，也要密切跟蹤、檢查。

第五，建立預算執(zhí)行情況預警機制，科學選擇預警指標，合理確定預警范圍，及時發(fā)出預警信號，積極采取應對措施。有條件的企業(yè)，應當推進和實施預算管理的信息化，通過現(xiàn)代電子信息技術手段控制和監(jiān)控預算執(zhí)行，提高預警與應對水平。